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防自然資源之“險”于未然

2020-04-09      來源:中國自然資源報     作者:喬思偉 楊 旋
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  風險有哪些? 

  自然資源領域風險日益復雜多元 

  自然資源,是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總和。風險是災害、危險事件發生的可能性及其產生的后果。與自然資源密切關聯的風險,不僅限于傳統的自然災害,這次疫情就是自然資源風險的另一種擴展。

  對傳統認知中的自然災害防治,2018年10月的中央財經委員會會議作出系統部署,提出建立高效科學的自然災害防治體系,提高全社會自然災害防治能力。而相對于自然資源之“險”,自然災害只是冰山一角。這次疫情向我們提出了嚴峻的挑戰。在防治傳統自然災害的同時,必須立足生態文明建設的廣闊視角,以憂患意識、問題導向,對涉及自然資源管理領域的風險與災害,進行再檢視、再研究。

  對自然資源領域的風險,根據突發性、復雜性等程度,不妨從3個層面進行把握。

  一是“常規”有形的、局地的突發性自然災害,如干旱、洪澇、滑坡泥石流、風暴潮、森林草原火災和有害生物大面積成災。這些自然災害有邊界,監測預報、緊急避險、系統救援在“防抗救”體系中有基本成熟的舉措,其影響的空間、時間范圍有限,應對上屬于戰術級別。

  二是有形但較為系統的、緩發性的自然災害與風險,如植被退化、土地荒漠化及赤潮、綠潮等水域生態系統退化。這類風險是跨年度、趨勢性的。野生動物保護與管理不善,傳播病毒導致疫情,也是一類長期隱患。這類風險在監測上尚缺乏充足完備的數據,致災因素還要進一步探究。應對上,需要構建監測監管體系,同時更大程度對“下游”人類活動的引發因素進行管制。這類風險成因與后果牽涉更廣,防范應對上屬于戰役級別。

  三是交織在自然環境因素中的趨勢性、系統性、全域性生態風險。工業化迅猛發展,加速了對自然資源的攫取,打破了生態系統原有的循環和平衡,積累著難以逆轉的、由量變到質變的風險。如:永久凍土、冰川大規模消融引發的生態連鎖反應;華北地下水超采導致的水系流域干涸等等。這種危機不是迫在眉睫,但自然資源“用之不覺,失之難存”,風險在臨界點之上時四海升平,突破臨界可能天翻地覆。數十年來,全球氣候變暖導致的“百年不遇”的臺風、暴雨、高溫等極端天氣,在未來幾十年看也許已是尋常,或許還有不可思議的“千年不遇”。預判、應對此類趨勢性、整體性風險應是戰略性的,或需要舉國之力,在“五位一體”總體布局中協同治理、紓緩風險,確保在發展中不犯顛覆性錯誤。

  山水林田湖草和動物、人類相生相息、休戚與共。以上3個層面的風險往往會引發、疊加成為系統性風險。此次疫情也表明,區域風險極易演化為經濟社會全局性風險。因此,必須著眼大局,時刻保持如履薄冰的謹慎、見葉知秋的敏銳,既要警惕和防范自然資源領域某一方面的重大風險,也要密切關注全局性、系統性的風險。

  風險在哪里? 

  通過自然資源調查監測摸清底數 

  防范上述各層級自然資源相關風險,氣象、水利、農業、生態環境、應急管理等戰線各有職守,但自然環境因素的急劇變動是本底,調查底數、摸清邊界是一切行動的根基。

  對這項打基礎、利長遠的系統工程,自然資源部門責無旁貸。一方面,只有識別、監測自然資源風險隱患,才能科學預測、預警、預防;另一方面,打牢調查監測的基礎,才能做好資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價,在維系生態系統健康和安全的前提下生產、生活。

  今年1月,《自然資源調查監測體系構建總體方案》發布,旨在通過各類調查,對地下資源、地表基質層、地表覆蓋層、管理層數據進行準確統計和分析應用,實現自然資源的立體化、精細化綜合管理。風險隱患的摸底分析也是其題中之意。相關條線工作一直在推進,如地調系統摸清了全國約28萬余處地質災害隱患點;水利系統對全國水文情報、大江大河險段數據也有常年的積累。

  野生動物資源普查事關疫源隱患。作為自然資源調查監測體系中的一個專項,這項普查每10年進行一次。當前,全國第二次陸生野生動物資源調查正在進行,內容不僅包括野生動物的分布、棲息,還包括馴養、利用及貿易狀況。這項成果將為當前全社會關注的野生動物禁食名錄、產業規模、隱患防控等提供翔實的數據掌控。其中,對“疫源野生動物”可進行更詳細的專項調查,為野生動物保護、生物安全、生態安全的立法、執法提供確鑿依據。

  東北林業大學教授張明海表示,在完成全國第二次陸生野生動物資源調查的基礎上,應構建全國及地方野生動物資源長期監測平臺,形成一套野生動物和生態安全的預警系統,包括災害預警、疾病預警等。他建議,應堅持長期監測,建立野生動物資源的大數據,根據各項數據變化趨勢及某些疫源疫病傳播趨勢,進行生態安全預報預警,進而采取對策。

  《自然資源調查監測體系構建總體方案》明確,要建成自然資源日常管理所需的“一張底版、一套數據和一個平臺”。業內人士指出,將各類自然資源災害及風險匯集到一個平臺上,加大科技支撐,通過監測設備與物聯網和通信技術的集成,構建預報、預警和應急的信息化、智能化平臺,實現災前、災中、災后全生命周期動態管理,將全面提升防風險的分析、預警、處置能力。

  自然資源“一張底版、一套數據和一個平臺”更重要的作用是分析評價調查監測數據,揭示自然資源相互關系和演替規律。不僅要明白風險是怎么發生的,還要明白風險為什么發生,摸清自然資源的穩態與動態、量變與質變、漸變與突變、極限與適應、原因與結果。只有這樣才能對癥下藥、綜合施策,才能對相關風險“圖之于未萌,慮之于未有”。

  風險如何防控? 

  從立法與治理上貫徹總體國家安全觀 

  早在2014年,習近平總書記就提出了總體國家安全觀,要求增強憂患意識,居安思危,構建集“11種安全”于一體的國家安全體系,生態安全、資源安全位列其中。新冠肺炎疫情發生后,習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調“把生物安全納入國家安全體系”。

  進入新時代,“堅持人與自然和諧共生”的基本方略逐步體現為國家管理制度,我國制定了數十項涉及生態文明建設的改革方案。在這一治理體系中,監測、識別各類自然資源相關風險只是基礎,防范各層級的風險及系統聯動,要在此基礎上從頂層設計、重點任務、協同治理方面不斷貫徹總體國家安全觀。

  比如,疫情阻擊戰后,相關立法要站在國家安全體系的高度謀劃。2月24日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》,僅是在系列修法之前,確立了全面禁止食用野生動物制度,定下了修法基調和導向,后續立法還應全面查漏補缺、補齊法治短板,將安全價值(如生態安全、生物安全、人民群眾生命健康安全)真正置于更重要位置。

  就新冠肺炎疫情揭示的生物安全風險,中國法學會環境資源法學研究會副會長周珂表示,生物安全立法承載的功能很多,納入國家安全法的體系要輻射各有關立法,包括環境保護立法、野生動植物保護立法、防疫立法、畜牧業立法、生物技術立法等。

  有關專家建議,應基于堅持維護國家安全、自然資源安全、生態平衡及構建人類命運共同體等原則精神,加快制定自然資源、生態環境相關法律,為資源安全、生物安全、生態安全的維護筑起法治的制度屏障。

  “找到并管好每一個風險環節,決不能留下任何死角和空白。”習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的這一要求,對風險防控的各項任務、協同治理提出了更高標準。

  就傳統自然災害關鍵領域和薄弱環節,國家正在推動若干重點任務和工程。在自然資源領域,除災害風險調查和重點隱患排查工程、自然災害監測預警信息化工程之外,正在實施重點生態功能區生態修復工程,恢復森林、草原、河湖、濕地、荒漠、海洋生態系統功能;實施海岸帶保護修復工程,建設生態海堤,提升抵御臺風、風暴潮等海洋災害的能力。相關領域正在實施地震易發區房屋設施加固工程、防汛抗旱水利提升工程、地災綜合治理和避險移民搬遷工程、應急救援中心建設工程、自然災害防治技術裝備現代化工程,等等。

  打好“防風險”戰略主動戰,還要在生產建設中科學、協同治理,不制造新的風險隱患。一是方向上按照大自然規律活動,根據區域資源稟賦與環境條件,明確農業生產、城鎮建設的最大合理規模和適宜空間,優化國土空間開發保護格局。二是在治理體系、監管執法中加強部門間、部門與地方間的協同。如野生動物管理中嚴打盜獵、規范養殖、檢疫防疫的每個環節都要嚴格扎牢,否則隱患就無法肅清。在治理中,不能各管一攤、相互掣肘,必須統籌兼顧、整體施策、多措并舉,全方位、全地域、全過程治理。

  疫情大考啟示并警醒我們,自然資源管理和相關部門必須全面落實習近平生態文明思想,堅持人與自然和諧共生,準確識變、科學應變、主動求變,持續推進系統性、整體性、協同性改革,提升治理體系和治理能力,確保各類自然生態系統安全穩定,不斷筑牢國家安全和人民健康的根基。

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